L’independentisme i la Unió Europea

Graham Avery va treballar durant 40 anys a Whitehall i Brussel·les, i és Director General Honorari de la Comissió Europea. Va ser nomenat Companion de l’Orde de Sant Miquel i Sant Jordi per Sa Majestat la Reina el 2012, en reconeixement als seus serveis als afers europeus. En aquesta conferència pronunciada al CIDOB fa unes reflexions sobre l’independentisme i la Unió Europea. Els seus punts de vista són personals, no els de cap institució o organització. En la seva visita a Barcelona vaig conversar abastament amb Graham Avery que em fou presentat per un català europeísta i molts anys alt funcionari de la UE, Josep Maria Lloveras. Penso que paga la pena conèixer les seves consideracions.

Preguntes velles i noves

El debat sobre la independència d’Escòcia ha dedicat molt d’esforç per contestar a preguntes sobre “com podria Escòcia unir-se a la Unió Europea?”, “seria positiva per a Escòcia la independència?” i “seria positiva la independència d’Escòcia per a la resta del Regne Unit?”. Aquestes són preguntes importants, sobre les quals és essencial realitzar una anàlisi informada, donat que aquest any Escòcia es prepara per al referèndum del 18 de setembre. Però des del punt de vista de la Unió Europea, una altra pregunta important és: “seria positiva la independència d’Escòcia per a la Unió Europea?”. Fins ara, ningú sembla haver abordat aquesta qüestió.

En altres parts d’Europa, el debat escocès és segueix amb interès, i el resultat del referèndum s’espera amb preocupació. Després de tot, Escòcia no és l’únic lloc on la independència es discuteix activament: a Espanya, el Govern de Catalunya ha anunciat un referèndum per al proper 9 de novembre sobre la qüestió de la independència; a Bèlgica, la Nova Aliança Flamenca (Nieuw-Vlaamse Alliantie) va guanyar una majoria a les eleccions nacionals de 2010 en una plataforma de la independència de Flandes.

Per descomptat, la situació de Catalunya i Flandes difereixen de la d’Escòcia en molts aspectes, i els seus debats sobre la independència es duen a terme en diferents contextos històrics i constitucionals. Per a ells, un tret important de la identitat és la seva llengua (català i flamenc), fet que no és el cas d’Escòcia. A Espanya, molta gent – i la majoria dels partits polítics al Parlament de Madrid – consideren que la independència, o un referèndum sobre la independència, seria contrari a la Constitució espanyola. Per contra, al Regne Unit, la majoria dels britànics, i tots els partits polítics al parlament de Westminster, accepten el referèndum escocès com una forma vàlida de procedir. Flandes, a diferència d’Escòcia o Catalunya, no és una minoria en termes de població: a Bèlgica, les dues principals comunitats lingüístiques (flamencs i valons) són aproximadament iguals en grandària, mentre que el tamany i el bilingüisme de la capital del país, Brussel·les, és una factor de complicació. Però malgrat les seves diferències, els casos de Catalunya i Flandes són similars a Escòcia en el sentit que els seus independentistes volen romandre a la Unió Europea. Els tres plantegen la qüestió a la UE de com tractar amb l’independentisme.

Aquesta no és una qüestió nova: des de 1945, i en particular des de 1990, molts nous estats independents han sorgit a Europa. La majoria d’ells van començar la seva independència fora de la UE i després van buscar l’adhesió a la UE: els països bàltics (Estònia, Letònia i Lituània) van recuperar la seva independència després de la caiguda de la Unió Soviètica, la República Txeca i Eslovàquia van ser creats a partir del “Divorci de Vellut” de Txecoslovàquia; set estats van sorgir de la desintegració de la República Federal de Iugoslàvia. Altres països d’Europa de l’Est van obtenir la independència després del col·lapse de la Unió Soviètica, però encara no es troben en el procés d’adhesió a la UE. En les darreres setmanes, l’independentisme s’ha situat inesperadament en primer pla de la política europea i internacional com a resultat del referèndum a Crimea després de l’ocupació russa d’aquesta part del territori d’Ucraïna.

La independència no és un fenomen nou per als estats membres de la UE. En el passat, parts del territori nacional de França i Dinamarca van aconseguir la independència – Algèria de França el 1962, Groenlàndia de Dinamarca en la dècada dels 80 – però van optar per no quedar-se a la UE (o més aviat, les Comunitats Europees, que van precedir a la Unió Europea). El que la UE encara no ha experimentat és la divisió d’un dels seus estats membres en dos estats, els quals opten per romandre dins de la UE. Així, Escòcia, com Catalunya i Bèlgica, plantegen una pregunta per a la qual la UE no té precedent directe. Encara que els Tractats bàsics de la UE sempre han previst l’adhesió de nous membres (procediment a l’article 49 del Tractat) i, més recentment, la seva sortida (el procediment per a la secessió es preveu a l’article 50), no inclouen cap disposició per a la transformació d’un membre existent en dos membres. Amb això en ment, aquest article analitza les preguntes següents: quina és la política de la Unió Europea en relació amb l’independentisme? La divisió d’un Estat membre en dos estats membres és positiva o negativa per a la UE? De quina manera són rellevants l’estructura i el funcionament de la UE per a l’independentisme?

S’intenta fer abstracció dels casos específics esmentats (Escòcia, Catalunya i Bèlgica) per tal de desenvolupar alguns principis generals. No obstant això, seria un error desenvolupar una teoria general sense tenir en compte els fets pràctics de la situació, per la qual cosa aquest text es refereix en particular al cas d’Escòcia, que és el “primer en la línia” per a la independència dins de la UE.

La necessitat d’un enfocament racional

En aquest punt és necessària una declaració personal. En el debat sobre el futur constitucional d’Escòcia –i l’independentisme en general– és difícil mantenir el paper d’un “analista independent”. La discussió polaritza els camps oposats de ‘Sí’ i ‘No’, i qualsevol cosa que un comentarista neutral diu o escriu tendeix a ser agafat per un o altre costat per al seu ús polèmic. Encara que això pot ser inevitable en els moments àlgids del debat polític, de ben segur encara deu haver-hi lloc per a l’anàlisi veritablement independent. En el meu cas, he contribuït a la discussió de la pregunta “com podria Escòcia entrar a la UE”, no perquè sigui partidari de la independència d’Escòcia, sinó perquè crec que les decisions sobre qüestions importants, com ara la independència, han de ser il·luminades per una anàlisi ben informada.

Em vaig adonar fa un temps que la UE és utilitzada en el debat escocès d’una manera enganyosa, amb els “unionistes” presentant la UE com un gran obstacle per a la independència d’Escòcia i els ‘independentistes’ adoptant un enfocament simplista envers la UE. Per això he presentat evidències als comitès parlamentaris, a Londres el 2012 i a Edimburg el 2014, perfilant les meves idees sobre com una Escòcia independent podria entrar a la Unió Europea. El meu punt de vista sobre aquesta qüestió, en resum, és que si Escòcia vota per la independència, la solució de sentit comú és que la seva adhesió a la UE entri en vigor el mateix dia de la seva independència, i que no seria de l’interès de la UE ni dels seus estats membres obligar els escocesos a sortir de la UE i sol·licitar el seu ingrés des de l’exterior.

Atès que aquests mateixos arguments van ser defensats pel Govern escocès en el seu Llibre Blanc de 2013 ‘Scotland’s Future’, la meva posició ha estat interpretada com a suport a la independència d’Escòcia. No obstant això, jo no sóc partidari del Partit Nacional Escocès, o de cap altre partit polític, i la meva posició sobre la independència d’Escòcia és neutral. En la meva joventut, he viscut durant alguns anys a Escòcia, però vaig néixer a Gal·les i ara sóc resident a Anglaterra. No tinc vot en el referèndum escocès i tracto d’abordar la qüestió de la independència d’Escòcia el més objectivament possible.

Per tancar aquest parèntesi afegeixo que, des del meu punt de vista, aquest referèndum, i el compromís per part del Govern britànic de respectar el seu resultat, és una manera civilitzada de tractar la qüestió de la independència. És el que descriu molt bé el periodista Gideon Rachman quan afirma que “…moral i pràcticament el Regne Unit només es pot mantenir junt sobre la base del consentiment…la marca britànica està construïda al voltant de la tolerància, l’Estat de dret i la democràcia, i no hi ha millor demostració d’aquests valors que el referèndum escocès” (Financial Times, 18 de febrer de 2014). Com a ciutadà britànic, m’enorgulleixo d’això, i com a ciutadà britànic, vull assegurar-me que aquest procés va acompanyat d’un debat ben informat.

Indepententisme – el punt de vista de Brussel·les

Quina és llavors la política de la Unió Europea en relació a l’independentisme? Aquesta pregunta no permet una resposta directa ja que mai ha estat abordada per les institucions de la UE. És cert que el Tractat de la Unió Europea esmenta la integritat territorial de l’Estat en la seva llista de principis bàsics: ‘…La Unió respectarà la igualtat dels estats membres davant els Tractats, així com la seva identitat nacional, inherent a les seves estructures fonamentals polítiques i constitucionals, incloses l’autonomia regional i local. Respectarà les seves funcions estatals essencials, inclosa la garantia de la integritat territorial de l’Estat, mantenir l’ordre públic i salvaguardar la seguretat nacional. En particular, la seguretat nacional continuarà sent responsabilitat exclusiva de cada Estat membre’ (Article 4.2 del Tractat de la Unió Europea).

No obstant, això no és una garantia de perpetuïtat de la definició geogràfica existent dels estats membres de la UE. El Tractat diu que la integritat territorial es considera una funció de l’Estat membre i que la UE ho respecta. Això no ha impedit que la UE accepti la redefinició per part dels estats membres del seu territori geogràfic en diverses ocasions. Aquest va ser el cas no només per la independència d’Algèria i de Groenlàndia, sinó també per a altres canvis relatius als territoris dependents dels estats membres i per a la reunificació d’Alemanya el 1990.

És evident que un dels principis bàsics de la UE és el respecte a les disposicions constitucionals dels estats membres i aquest principi ha estat observat escrupolosament per les principals institucions de la UE (Consell, Parlament i Comissió). Es pot dir de fet que, en la qüestió de l’independentisme en els estats membres, la política de les institucions europees és no tenir una política; més aviat, respectar les disposicions constitucionals dels estats membres implicats.

D’això es dedueix que cap institució de la UE, ni cap Estat membre de la UE, s’ha qüestionat la decisió de Londres de permetre un referèndum sobre la independència d’Escòcia. També es dedueix que cap institució de la UE, ni cap Estat membre de la UE, pugui desafiar la idea de Madrid en relació a que la independència de Catalunya és contrària a la Constitució nacional que es basa en “la indissoluble unitat de la nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols” ( Article 2 de la Constitució Espanyola de 1978). Malgrat que els catalans argumentarien que això no impedeix la celebració d’un referèndum, altres estats membres de la UE no voldran desafiar la interpretació de la Constitució espanyola que fa Madrid; al cap i a la fi, no volen que altres estats membres interpretin les seves constitucions per ells.

Encara que la UE no tingui una política explícita sobre l’independentisme, és possible deduir la seva política implícita a partir de les seves accions o reaccions en relació amb casos reals d’independència. Fora de la UE, com hem vist, s’han creat nombrosos estats nous a Europa Central i Oriental des de 1990. La majoria dels comentaristes estarien d’acord en que la creació d’aquests nous estats -i la seva cerca de l’estabilitat democràtica i el progrés econòmic- ha estat una història d’èxit i la pròpia UE ha contribuït notablement a aquest procés a través de l’incentiu a l’adhesió.

Com respon la UE a l’aspiració d’independència?

De forma general, es pot dir que l’actitud inicial de la UE -o, almenys, la de molts dels seus membres- ha estat la de resistir o impedir la divisió d’altres estats europeus en unitats més petites. Això reflecteix una preferència natural de la diplomàcia per l’statu quo i el temor que el canvi pugui crear incertesa i portar a problemes polítics. Aquesta actitud va ser molt visible en el moment de la desintegració de la Unió Soviètica i, després, la de Iugoslàvia, quan la majoria dels governs europeus inicialment van dubtar a l’hora d’acceptar el procés de canvi.

Però quan la independència és imminent o s’ha convertit en un fet establert, la reacció de la UE i dels seus estats membres ha estat la de tractar el problema i mirar de trobar solucions als problemes resultants. Aquest va ser el cas de la situació als Balcans amb la desintegració de Iugoslàvia, i posteriorment en el cas de Sèrbia, de la qual Montenegro va declarar la seva independència el 2006 i Kosovo el 2008.

Les reaccions de la UE a aquests dos episodis van ser particularment interessants. Quan Montenegro va decidir celebrar un referèndum sobre la independència, la UE es va mostrar poc entusiasta fins que Sèrbia va aceptar-ho (a contracor) com un procés constitucional. La UE -juntament amb el Consell d’Europa- no només va supervisar el referèndum, sinó que va fixar el paràmetres per a la seva validesa. Després de l’ajustada majoria del “Sí”, la independència de Montenegro va ser immediatament reconeguda per tots els membres de la UE.

Però quan Kosovo va celebrar un referèndum i Sèrbia es va negar a acceptar-ho, la UE es va trobar confosa. Encara que la majoria dels membres de la UE van reconèixer el nou Estat, cinc -Espanya, Eslovàquia, Romania, Xipre, Grècia– no ho van fer. Aquests es van negar i continuen negant-se, a reconèixer la declaració unilateral d’independència de Kosovo perquè consideren que això podria crear un precedent per als independentistes en els seus propis països (a Espanya, catalans i bascos, a Eslovàquia i Romania, hongaresos, a Xipre i Grècia, turcoxipriotes).

Aquests casos demostren com la qüestió de la validesa constitucional ha estat un factor clau per a la resposta de la UE a l’independentisme. A Kosovo, malgrat el seu no reconeixement per part de diversos membres de la UE – i, per tant, per la mateixa UE – el procés d’estabilització, reconstrucció i preparació per a l’adhesió ha estat engegat per la UE. Per la seva banda, Sèrbia entén que la normalització de les seves relacions amb Kosovo és una condició prèvia per a l’èxit del seu propi procés d’adhesió a la UE. A la llum d’aquesta normalització, es pot esperar que els cinc membres restants de la UE acabin per reconèixer Kosovo.

En resum, la política implícita de la UE en relació amb l’independentisme a Europa consisteix en un rebuig inicial, seguida d’una acceptació pragmàtica, a condició que el procés que va conduir a la independència pugui ser considerat com a constitucional. En l’actualitat, en el cas de la independència de Crimea, la qüestió de la constitucionalitat del referèndum és un factor clau per a la UE i els seus membres.

És la divisió dels estats membres positiva o negativa per a la UE?

L’anàlisi fins ara ha estat descriptiva, contestant a la pregunta ‘quina és la política de la UE, explícita o implícita, en relació amb l’independentisme?’. Ara l’anàlisi passa a ser més prescriptiva i tractarà de respondre a la pregunta: és la divisió d’un dels estats membres en dos estats membres positiva o negativa per a la UE?. És important tenir en compte que la pregunta no és si ‘un cas particular d’independència, com el d’Escòcia, és positiu per a la UE?’ a la qual la resposta dependria, naturalment, de les circumstàncies específiques. La pregunta que plantejo aquí és de caràcter més general.

Certament, es pot argumentar que un augment en el nombre d’estats membres tendeix a fer el funcionament de les institucions de la UE i la seva presa de decisions més complicats. No obstant, això no és un argument concloent donat que les successives ampliacions de la UE en els darrers 40 anys han augmentat la seva membresia de 6 a 28 estats sense paralitzar la presa de decisions. Tot i que pot ser més complicat amb més membres amb dret a vot, no és necessàriament més difícil per a les principals institucions de presa de decisions de la UE (el Consell o el Parlament) actuar per majoria -o per majoria qualificada– de vot. Alguns partidaris de la Teoria de Jocs dirien que amb més actors fins i tot podria ser més fàcil trobar solucions majoritàries. Naturalment, en les àrees en què la UE decideix per unanimitat, existeix un major risc de paràlisi com a resultat del major nombre d’actors; però l’experiència demostra que són els estats membres grans els que tendeixen a exercir el veto mentre els membres petits i mitjans els fan servir rarament.

A l’escenari en què un Estat membre es divideix en dos, el consegüent augment del nombre d’estats membres no s’acompanya de cap canvi ni en la població de la UE ni en la seu tamany econòmic. Per definició, segueixen sent els mateixos. Per tant, la mida del mercat intern de la UE no es veu afectada i la seva influència externa pel que fa al pes en les negociacions en camps com el comerç no es veu disminuïda. De fet, es pot argumentar que el pes de la UE en els assumptes internacionals s’incrementa, ja que guanya un escó i vots addicionals a les Nacions Unides i altres organitzacions internacionals.

La UE no té preferència pels estats grans en lloc dels més petits, o viceversa; un dels seus principis és ‘respectar la igualtat dels estats membres’. No obstant això, en el seu sistema de presa de decisions, la UE té una tendència intrínseca a favor dels estats més petits. Per a escons al Parlament Europeu i vots en el Consell per majoria qualificada, els estats més petits estan sobrerepresentats en termes de població; a més, tenen relativament més poder de vot que els grans. Aquesta ‘proporcionalitat decreixent’ està dissenyada per donar als estats més petits la seguretat que no seran dominats pels estats més grans. No obstant això, aquest factor es reduirà en importància quan el sistema de votació de ‘doble majoria’ entri en vigor al Consell a finals d’aquest any.

Des de el meu punt de vista, cap argument concloent pot suggerir que la divisió d’un Estat membre en dos resulta positiva o negativa per a la UE. Des del meu punt de vista, és, al capdavall, neutral. Això no vol dir que no pugui ser impugnada pels diferents estats membres, en determinats casos i per diverses raons. Però difícilment es pot estar en contra amb l’argument que debilita la UE, o que és contrària als principis o els interessos bàsics de la UE.

L’estructura i la funció de la UE son propicies per a l’independentisme?

Avançant en aquesta reflexió, examinem la qüestió de ‘quins aspectes de l’estructura i el funcionament de la UE són rellevants per a la qüestió de l’independentisme?’.

Des de la seva creació, la UE ha estat un sistema de governança multinacional i multinivell, incorporant elements de supranacionalitat. Permet als estats membres ‘pujar’ diverses funcions nacionals a escala europea, començant per la política de competència i la política comercial internacional, i continuant amb la política macroeconòmica, la política de medi ambient, la política exterior, etc.

Inicialment, en la dècada dels anys seixanta, només existien dos nivells de Govern -europeu i nacional-, però la situació es va desenvolupar a partir de la dècada dels vuitanta com a resultat de la descentralització en els estats membres que donaven més autonomia a les regions. De fet, el principi de subsidiarietat de la UE actualment identifica quatre nivells diferents de govern: europeu, nacional, regional i local.[8] Les entitats locals i regionals han començat a gaudir de majors oportunitats de llibertat d’acció i negociació en els afers europeus, amb independència de les autoritats nacionals. La creació del Comitè de les Regions com una institució de la UE el 1994 va ser resultat de la constatació que les regions volien una veu en el marc institucional de la UE. Però aquest desenvolupament no els ha donat moltes satisfaccions; és un lloc de conversa, no una instància de decisió.

Mentrestant, tot i que el Parlament Europeu ha obtingut més poder, el centre de la presa de decisions és el Consell de Ministres i el Consell Europeu de la UE. En altres paraules, el poder es manté en els estats membres. Si a això li sumem el fet que la ‘proporcionalitat decreixent’ en la presa de decisions de la UE dóna avantatge als membres més petits, podem entendre la motivació dels independentistes a cercar la condició de membre de la UE. Sense la UE, seria més difícil transformar una entitat subnacional en un Estat-nació, que ha de realitzar funcions polítiques complexes com el comerç internacional, la gestió macroeconòmica, la moneda, les relacions exteriors i la seguretat. Dins de la UE, l’adhesió no elimina la necessitat d’aquestes funcions nacionals, però permet que els aspectes importants es gestionin a nivell supranacional.

Evidentment, aquests aspectes de l’estructura i el funcionament de la UE creen un ambient en què l’independentisme pot ser més creïble. Els euroescèptics poden tenir la temptació d’interpretar això com una evidència d’un pla clandestí dels federalistes per a debilitar l’Estat-nació, ja que l’independentisme condueix als estats membres més petits que poden ser més propensos a donar suport a solucions federals. La realitat és diferent. Les característiques de la UE aquí descrites van ser desenvolupades pels estats membres per tal de combatre els desafiaments polítics i econòmics plantejats pels mercats internacionals i la globalització. En el seu clàssic El rescat europeu de l’Estat-nació, Alan Milward –historiador oficial de la política britànica de la UE i historiador influent de la integració europea– sostenia que la relació entre la integració europea i l’Estat-nació ha estat de benefici i suport mutus.

En considerar com tractar amb l’independentisme avui en dia, els estats membres de la Unió Europea tenen ple dret a insistir en que els principis de la democràcia i el constitucionalisme han de ser respectats. També han d’acceptar que -en relació amb la UE- els independentistes tenen dret a seguir la lògica de l’estructura que els mateixos estats membres han ideat.

Graham Avery, membre sènior del St. Antony’s College, Oxford University i Assessor Principal al European Policy Centre de Brussel•les